»Dieser Leitfaden war dringend notwendig!« Interview mit Dr. Stefan Gauß

Der Kontrast könnte nicht größer sein zwischen der kreativen Entwicklung von Designlösungen und der trockenen Vergaberichtlinie im öffentlichen Dienst.

Dr. Stefan Gauß ist in beiden Feldern zuhause und setzt sich als frisch ernannter Referent für Vergaberichtlinien und Ausschreibungen im BDG dafür ein, dass nicht nur weniger Geld und Zeit verschwendet wird, sondern dass Ausschreibungen wieder Spaß machen und gute Ergebnisse bringen.

Sabine Koch stellt ihn hier vor und bespricht zusammen mit Thomas Bender, Arne Leichert und Christian Büning darüber, warum vergeben so wichtig ist.

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Sabine Koch: Stefan, du bist seit kurzem Referent für Vergaberichtlinien und Ausschreibungen. Wie kommst du zu diesem – naja sagen wir mal – spröden Titel?

Stefan Gauß: Das Thema beschäftigt mich bereits seit geraumer Zeit. Ich habe vor einigen Jahren zeitgleich mit Thomas begonnen, mich mit den Vergaberichtlinien zu befassen und habe am Leitfaden »Designaufträge erfolgreich vergeben«, der vom Deutschen Designtag herausgegeben wurde, mitgewirkt. Zur Zeit überarbeiten Thomas und ich den Leitfaden und erweitern ihn um Best-Practice-Beispiele. Der Leitfaden wird zukünftig in einer eigenen Webpräsenz unter designausschreibungen.de veröffentlicht werden. Ferner habe ich bei Stellungnahmen zu öffentlichen Ausschreibungen mitgearbeitet.

Ich halte den Leitfaden für notwendig, da Design nicht wie eine fertige Ware, etwa ein Stuhl oder ein Auto, beschafft werden kann. Eine auf das Endprodukt fixierte, nahezu entwicklungsfreie Vorstellung von Design bestimmt jedoch das Handeln vieler Auftraggeberinnen und Auftraggeber. Aufgrund seiner Prozesshaftigkeit und seiner Methodik ist aber im Designbereich eine andere Beschaffung als die häufig praktizierte notwendig.

Die Herausforderung besteht darin, sowohl den gesetzlichen Rahmenbedingungen der Vergabeordnungen als auch den Eigenheiten des Designs Rechnung zu tragen. Beide müssen zueinander in Beziehung gebracht werden. Diejenigen, die die Ausschreibungen konzipieren, sollen mit dem Leitfaden eine Hilfestellung erhalten, die sie ermächtigt, einen für ihren jeweiligen Bedarf optimalen Ausschreibungsprozess aufzusetzen, und dabei den gesetzlichen Handlungsrahmen bestmöglich auszunutzen. Am Ende sollen Auftraggeber:innen wie Auftragnehmer:innen gleichermaßen profitieren.

Ein weiterer wirtschaftspolitischer Aspekt kommt hinzu. Die öffentliche Hand hat eine Vorbildfunktion, daher setzen wir hier an. Sollten die Verantwortlichen der Vergabestellen unsere Empfehlungen umsetzen, könnte sich dies auch auf die private Wirtschaft auswirken und damit helfen, das Verhältnis zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer generell zu verbessern.

Die Herausforderung besteht darin, sowohl den gesetzlichen Rahmenbedingungen der Vergabeordnungen als auch den Eigenheiten des Designs Rechnung zu tragen.

Dr. Stefan Gauß

Koch: Thomas, warum habt ihr ausgerechnet die öffentliche Vergabe in den Blick genommen?

Thomas Bender: Stefan hat es bereits angesprochen, als steuerfinanzierte Einrichtungen haben öffentliche Auftraggeber eine besondere Verantwortung. Dazu kommt ihre wirtschaftliche und politische Bedeutung. Laut OECD gibt es alleine in Deutschland 30.000 Vergabestellen, die Leistungen in einem Wert von mehreren hundert Milliarden Euro einkaufen. Damit ist die öffentliche Auftragsvergabe ein bedeutender Wirtschaftsfaktor. Das betrifft alle Bereiche staatlicher Verwaltung und Versorgung auf Bund-, Länder- und kommunaler Ebene, aber auch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten. Ihre Beschaffungspolitik wirkt sich auf uns alle aus und ist eng verknüpft mit der Frage, wofür die zur Verfügung stehenden Mittel ausgegeben werden und zu welchem Preis diese Leistungen eingekauft werden. D.h., welche Vergütung sich am Markt durchsetzt und als angemessen angesehen wird, ist auch das Ergebnis der staatlichen Einkaufspraxis.

Koch: Wer sollte das besser beurteilen können, was angemessen ist, als die Fachleute aus den Berufsverbänden! Ihr habt den Leitfaden mal als einen Meilenstein bezeichnet, was macht ihn so wichtig für unsere Branche?

Arne Leichert: Wenn sich der Designtag für einen fairen Wettbewerb und gegen kostenlose Entwürfe positioniert, dann hat das Gewicht. Immerhin wird der Leitfaden von allen namhaften Akteuren des deutschen Designs mitgetragen, die sich unter dem Dach des Branchenverbands zusammengefunden haben.

Christian Büning: Daher war es auch so wichtig, Leute wie Prof. Florian Adler im Redaktionsteam zu haben, um Erfahrungen mit öffentlicher Auftragsvergabe, aber auch im Kontext von Hochschulbildung und Wissenstransfer einzubeziehen. Verbände oder Institutionen wie das Internationale Design Zentrum Berlin (IDZ) sind wichtige Impulsgeber und Multiplikatoren. Inzwischen lehnen es immer mehr Designerinnen und Designer ab, zusammen mit einem Angebot auch noch unbezahlte Probearbeiten abliefern zu müssen, nur um die kleine Chance zu wahren, ins Geschäft zu kommen. Mit diesem Leitfaden haben sie endlich eine Referenz, auf die sie sich berufen können.

Wenn sich der Designtag für einen fairen Wettbewerb und gegen kostenlose Entwürfe positioniert, dann hat das Gewicht.

Arne Leichert

Koch: Aber was spricht aus Sicht einer Auftraggeberin oder eines Auftraggebers denn eigentlich dagegen? Geht es bei Ausschreibungen nicht genau darum – herauszufinden, was der Markt hergibt und wer der günstigste Anbieter ist?

Bender: Das heißt aber nicht, dass sich Auftraggeber:innen Leistungen erschleichen dürfen. Im Rat für Vergaberichtlinien und Ausschreibungen des DT sehen wir manchmal Ausschreibungen, die sich an der Grenze zur Sittenwidrigkeit bewegen. Da wird teilweise Arbeit von mehreren Wochen gefordert, ohne dass dafür auch nur eine Aufwandsentschädigung gezahlt wird. Das ist geradezu wirtschaftsschädlich. Unsere Volkswirtschaft kann es sich nicht leisten, einen Berufsstand, der laut Monitoringbericht des BMWK unentbehrlich ist für den Innovationsstandort Deutschland, umsonst arbeiten zu lassen. Immerhin sprechen wir von mehr als 530.000 Menschen, die im Werbe- und Designmarkt tätig sind. Übrigens einer der größten Teilmärkte innerhalb der Kultur- und Kreativwirtschaft, die als Ganzes betrachtet und gemessen an ihrer Bruttowertschöpfung im Branchenvergleich an dritter Stelle nach dem Automobil- und dem Maschinenbau rangiert, also noch vor Finanzwirtschaft oder der Chemischen Industrie. Daran lässt sich leicht ablesen, dass es für Kultur- und Kreativschaffende um mehr geht, als um Selbstverwirklichung oder Freizeitgestaltung.

Was viele nicht wissen oder nicht wahr haben wollen: Fast ein Drittel der 1,8 Millionen Menschen in der KKW gelten als geringfügig erwerbstätig, auch wenn sie ihren Job hauptberuflich ausüben und es ihre einzige Einkommensquelle ist. Zu dieser Gruppe zählt das Ministerium geringfügig Beschäftigte und sogenannte Mini-Selbständige mit einem Jahresumsatz bis zu 17.500 Euro. Auch wenn es weh tut, müssen wir uns eingestehen, dass der Anteil von Geringverdienern auch unter Designer:innen überdurchschnittlich hoch ist. Das passt natürlich nicht zu dem Bild einer Branche, die sich gerne selbst feiert – für viele Kolleginnen und Kollegen ist es aber bittere Realität.

Büning: Der Markt würde mehr hergeben. Die meisten Akteure der Designbranche haben eine akademische Ausbildung und müssen diese Investitionen in Bildung rechtfertigen. Nur kann der Einzelne wenig ändern, wenn sich die Branche nicht ändert. Gemeinsame Regeln sind da sehr wertvoll.

Bender: Ein kleiner Trost: Laut Künstlersozialkasse sieht es für Kommunikationsdesigner:innen noch vergleichsweise gut aus.

Im Rat für Vergaberichtlinien und Ausschreibungen des DT sehen wir manchmal Ausschreibungen, die sich an der Grenze zur Sittenwidrigkeit bewegen.

Thomas Bender

Koch: Soweit ich weiß, gibt es im Designmarkt 60.0000 Unternehmen.

Leichert: Enorm. Aber einfach zu erklären vor dem Hintergrund, dass der Designmarkt eher kleinteilig strukturiert und überwiegend durch Solo-Selbständigkeit geprägt ist.

Bender: Genau hier liegt das Problem: Als Einzelkämpfer haben wir eine viel zu schwache Verhandlungsposition, daher ist der Markt aus dem Gleichgewicht geraten. Das Preisgefüge richtet sich nicht mehr nach Angebot und Nachfrage, sondern nach der Stärke der Marktteilnehmer und ihrem Organisationsgrad. Der Einfachheit halber bevorzugt der Gesetzgeber sozialversicherungspflichtige Beschäftigung. Da gibt es klare Zuständigkeiten in Arbeitgeberverbänden und Gewerkschaften.

Leichert: Die strukturelle Benachteiligung von Selbständigkeit und hybrider Beschäftigung konnten wir sehr gut in der Corona-Pandemie beobachten. Zur Durchsetzung unserer Interessen hilft nur eine starke Interessenvertretung, die in der Lage ist, die Politik herauszufordern. Für faire Rahmenbedingungen muss der Gesetzgeber sorgen.

Die strukturelle Benachteiligung von Selbständigkeit und hybrider Beschäftigung konnten wir sehr gut in der Corona-Pandemie beobachten.

Arne Leichert

Koch: Zurück zum günstigsten Angebot.

Leichert: Zunächst – das wirtschaftlichste Angebot ist nicht automatisch das billigste, sondern das mit dem besten Preis-/Leistungsverhältnis.

Koch: Offensichtlich gibt es da ein paar Missverständnisse mit denen ihr aufräumen müsst Christian?

Büning: Wer mit dem Ziel ausschreibt, möglichst viele Entwürfe für sein Geld zu bekommen, steht schnell dumm da. Es macht viel Arbeit bei den Auftraggeber:innen, einen großen Berg von Entwürfen zu sichten und auf Funktionalität zu bewerten. Die Entwürfe sind in der Regel auch nicht so passgenau, weil die Designer:innen nicht so tief ins Projekt einsteigen. Sie wissen halt nicht, ob sich die Arbeit auszahlt oder nicht. Das heißt, für die Auslober bedeutet es viel Arbeit und schlechte Entwürfe. Das verschwendet Zeit und Geld – übrigens auf beiden Seiten und ist keine gute Lösung. Der Denkfehler ist hier, nur das fertige Werk zu sehen, zum Beispiel ein Wegeleitsystem. Der Weg dahin ist jedoch der größere Teil der Arbeit, also die Abstimmung mit Architektur, Gebäudesicherheit, Wartung und so weiter.

Die Lösung ist also, nicht möglichst viele Entwürfe anzupeilen, sondern möglichst geeignete Entwerfer:innen zu finden, die das Anliegen verstehen. Die Berufsverbände wie etwa der BDG bieten den Kontakt zu Spezialist:innen an, die helfen, eine Ausschreibung optimal zu gestalten. Das bringt Gewinne an Zeit und Geld auf beiden Seiten.

Leichert: Beim Gestalten geht es eben nicht um das Applizieren oder das Reproduzieren vorgefertigter Formen, sondern um ein tiefes Verständnis der Aufgabe und die Entwicklung einer passgenauen Lösung. Gerade in der Konzeptionsphase ist der glasklare Dialog mit dem Auftraggeber essentiell, denn schwammige Briefings mit trendigen Buzzwords bringen gar nichts. Zudem fehlt es vielen Vergabestellen an Qualifikation, um die eingereichten Arbeiten beurteilen zu können. Fachkunde und Leistungsfähigkeit von Bieterinnen und Bietern können anhand von Referenzen geprüft werden, dafür muss keiner umsonst arbeiten.

Die Lösung ist, nicht möglichst viele Entwürfe anzupeilen, sondern möglichst geeignete Entwerfer:innen zu finden, die das Anliegen verstehen.

Christian Büning

Koch: Was spricht aus deiner Sicht gegen unbezahlte Vorleistungen Stefan?

Gauß: In der Tat gibt es gesetzliche Bestimmungen, die bei einer Vergabe zum Tragen kommen. Das Bürgerliche Gesetzbuch (BGB) schützt beispielsweise den Auftragnehmer davor, leer auszugehen, sofern keine Vergütung vereinbart wurde. Und die im Vergleich zur UVgO (A.d.R. Unterschwellenvergabeordnung) höherschwellige Verordnung für die Vergabe öffentlicher Aufträge (VgV) kennt einen Paragraphen, der eine angemessene Vergütung vorschreibt für die Ausarbeitung von Lösungsvorschlägen, die vom Auftraggeber verlangt wurden. Eine solche Regelung fehlt in der UVgO, und ich kann mir nur schwer vorstellen, dass der Gesetzgeber hier absichtlich mit zweierlei Maß messen will. Die UVgO muss in diesem Punkt daher dringend an die VgV angeglichen werden.

Ein weiterer Grund, der gegen unbezahlte Vorleistungen ins Feld geführt werden kann, ergibt sich aus der Anforderung an die öffentliche Hand, das wirtschaftlichste Angebot wählen zu müssen. Indem der Auftraggeber unbezahlte Vorleistungen verlangt, verwehrt er dem Bieter genau diese Wirtschaftlichkeit. Dieses Paradox ist weder in betriebs- noch in volkswirtschaftlicher Hinsicht einzusehen. Denken wir nur an all die Bieterinnen und Bieter, die nach dem Prinzip „The winner takes it all“ am Ende leer ausgehen. Dabei hat der Auftraggeber von ihnen doch etwas bekommen, das für ihn sehr wohl von wirtschaftlichem Nutzen ist, nämlich individuelle Lösungsvorschläge, die ihm Orientierung geben und als Entscheidungsgrundlage dienen.

Leichert: Und dann gibt noch das Urheberrechtsgesetz (UrhG). Für Auftraggeberinnen und Auftraggeber haben sich Entwürfe, für die keine Aufwandsentschädigung vereinbart wurden, schon oft als Stolperfalle erwiesen. Auch wenn diese Leistungen mit dem Etikett Ideenskizzen o.ä. versehen werden, laufen sie Gefahr, den Rechtsanspruch von Urheberinnen und Urhebern auf angemessene Vergütung zu verletzen. Diesen Rechtsanspruch durchzusetzen, ist aber nur unter dem Schutz eines starken Kollektivs möglich. Daher greift der »Rat für Vergaberichtlinien und Ausschreibungen des Designtags« immer wieder in Vergabeprozesse ein.

Koch: Im Moment sammelt ihr ja Beispiele guter Vergabepraxis. Gibt es denn Ausschreibungen, die euch positiv aufgefallen sind?

Bender: Ja sicher. Vor kurzem hat sich eine der großen regionalen Nahverkehrsgesellschaften bei uns gemeldet und uns um Rat zu einer geplanten Ausschreibung gebeten. Besonders erfreulich war, dass die Auftraggeberin den DT-Leitfaden bereits gelesen und beschlossen hatte, vor der Auftragsvergabe keine Entwürfe einzufordern.

Gauß: Es gibt immer wieder Ausschreibungen, die erkennen lassen, dass der Auftraggeber eine wertschätzende und für beide Seiten vorteilhafte Geschäftsbeziehung im Blick hat. Die von Thomas angesprochene Nahverkehrsgesellschaft ist sehr vorbildhaft vorgegangen. Indem sie sich an uns gewandt hat, hat sie sich den Rat von Branchenexperten eingeholt. Diese Vorgehensweise empfiehlt auch die EU-Kommission in Zusammenhang mit der jüngsten Reform des Vergaberechts. Wir haben der Nahverkehrsgesellschaft lediglich wenige, kleine Vorschläge gemacht, die gerne aufgegriffen wurden.

Koch: In der Hoffnung, dass euch irgendwann die Arbeit ausgeht, weil alle wissen, wie erfolgreiche Designausschreibungen aussehen, danke ich euch ganz herzlich für das ausführliche Gespräch!